Unasur y Mercosur. Compatibilidad
En el espacio geográfico sudamericano constituye un subsistema
internacional diferenciado. Hoy, la región se encuentra cada vez más
interconectada, presenta marcadas diversidades y atraviesa un proceso de
fuertes cambios. En este marco, la cuestión de la gobernabilidad adquiere
especial significación. El
Mercosur y la Unasur constituyen las iniciativas de
mayor relevancia a la hora de dotar de institucionalidad al espacio
sudamericano. En ambas, Brasil juega un rol clave. El artículo sostiene que,
aunque existen todo tipo de problemas, ambos procesos pueden complementarse, de
modo de contribuir a generar un entorno de paz y estabilidad política en la
región.
América del Sur como
un espacio regional diferenciado
América del Sur tiene las
características de un subsistema político internacional diferenciado. Estas
características tienen mucho que ver con la geografía, la vecindad y la
historia, y hoy también se relacionan con ciertos recursos compartidos y con la
proximidad de sus mercados. De tales semejanzas resulta una agenda de
cuestiones dominantes –políticas, económicas y sociales– que reflejan problemas
y oportunidades comunes y que muchas veces requieren de respuestas colectivas.
En realidad, la idea de que Sudamérica conforma un espacio diferenciado tiene
raíces históricas profundas que descansan en razones geográficas. Estas, a su
vez, potencian la conexión de las respectivas agendas nacionales, de modo que
los efectos de contagio de lo que ocurre en cualquiera de los países sobre el
resto suelen ser intensos. Esto, sin embargo, no implica que se trate de un
espacio separado de, ni contrapuesto a otros, como el latinoamericano o el
hemisférico. Tampoco supone que no existan diferencias dentro del propio espacio
sudamericano: por ejemplo, entre las vertientes andina y atlántica, o entre la
del Norte, que tiende a insertarse en el Caribe y está más vinculada
económicamente a Estados Unidos, y la del Sur, con una mayor tradición de
asociación con Europa.
Pero América del Sur constituye
un espacio regional que, además de diferenciado, presenta también bordes
difusos, ya que en muchos aspectos no puede ser distinguido del espacio más
amplio de América Latina y el Caribe. Estas fronteras difusas explican, por lo
demás, el papel protagónico que en muchos casos desempeña México en cuestiones
relacionadas con el desarrollo político de la región.
Acontecimientos recientes han
vuelto a poner de manifiesto la relevancia que tiene para los países
sudamericanos su entorno regional –incluso en su dimensión latinoamericana más
amplia–, especialmente cuando deben encararse algunos problemas complejos. Esta
relevancia se reflejó en la Cumbre del Grupo de Río en Santo Domingo, en marzo
de 2008, luego de que el gobierno de Ecuador acusara al de Colombia de atacar
un campamento de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) en su
territorio. Por tratarse del Grupo de Río, el episodio tuvo una dimensión
latinoamericana que incluyó un protagonismo significativo de México. La cumbre
contribuyó a desmantelar un curso de colisión que, por su alto grado de
complejidad y confusión, podría haber escapado en ese momento al control de sus
principales protagonistas: Colombia, Ecuador y Venezuela (y, en cierta medida,
también Nicaragua).
A partir de estos resultados, el
Grupo de Río logró reencontrarse con su función original, que consistía
precisamente en ejercer una mediación colectiva en la dilución y, en lo
posible, la solución de conflictos que involucran a un conjunto de países de la
región y que pueden producir efectos de derrame sobre el resto. Como derivación
del Grupo Contadora, el prestigio del Grupo de Río descansa en sus antecedentes
en el encauzamiento primero, y la resolución después, de la violencia que
dominó a Centroamérica en los 80.La relevancia del espacio sudamericano se
reflejó en la cumbre extraordinaria de la Unión de Naciones Sudamericanas
(Unasur) convocada en Santiago de Chile en septiembre de 2008 para analizar y
contribuir a encarar los conflictos internos que han amenazado la democracia en
Bolivia, e incluso la unidad interna del país. Si bien es aún muy pronto para
apreciar los efectos de la mencionada cumbre en el desarrollo del proceso
político boliviano, lo concreto es que la Declaración de La Moneda reflejó la
capacidad y la voluntad política de los países sudamericanos para realizar
aportes concretos a la solución de problemas que puedan alterar la paz y la
estabilidad en la región.
El mensaje de la cumbre de la
Unasur en Santiago fue muy claro, en el sentido de que los problemas de la
democracia en un país sudamericano conciernen a todos los demás. Esto llevaría
a introducir pautas de racionalidad que neutralicen eventuales propensiones a
soluciones violentas. Pero además los países sudamericanos lograron transmitir
al resto del mundo, con la fuerza de los hechos, la idea de que están
preparados y dispuestos a asumir sus responsabilidades colectivas en la región.
El desenlace de los encuentros
del Grupo de Río y de la Unasur ha sido, en buena medida, resultado de una
diplomacia –a veces silenciosa y otras, no tanto– de alto nivel, realizada
antes y durante las cumbres, especialmente por parte de aquellos países con
capacidad para incidir en la evolución política de la región. En tal sentido,
se abren expectativas acerca de la posibilidad de que la Unasur constituya un
ámbito funcional al ejercicio de un liderazgo colectivo en la región.
La institucionalización del
espacio geográfico sudamericano
Sin necesidad de remontarse
demasiado en la historia, hay que recordar que ya en las primeras décadas del
siglo XX se plantearon propuestas orientadas a impulsar la institucionalización
del espacio geográfico sudamericano, mediante iniciativas que en general
promovían la idea de una «Unión Sudamericana». En aquellos años, la visión se
enfocaba especialmente en el sur de la región. Incluso las propuestas
originales que condujeron a la constitución de la Asociación Latinoamericana de
Libre Comercio (Alalc) se referían a los países del sur, en general identificados
como del «Cono Sur», que en su versión más amplia incluía a Bolivia y Perú. En
alguna medida, la Alalc fue resultado de la visión política del presidente
argentino Arturo Frondizi, junto con otros líderes de la región. El interés de
México en participar de la iniciativa explica que finalmente la organización
creada por el Tratado de Montevideo de 1960, así como el proceso de integración
comercial desarrollado en su ámbito, tuvieran un alcance latinoamericano y no
solo sudamericano. Lo mismo ocurrió, por cierto, con su transformación
posterior, la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi), creada a
partir del Tratado de Montevideo de 1980, en cuya elaboración México jugó un
papel protagónico (la principal reunión negociadora se realizó en Acapulco y estuvo
marcada por el liderazgo mexicano).
La creación del Grupo Andino, en
1969, contribuyó a poner de manifiesto la identidad sudamericana de la idea de
integración regional. La iniciativa, impulsada por los presidentes de Chile,
Eduardo Frei, y de Colombia, Carlos Lleras Restrepo, buscaba contrapesar el
papel predominante de Brasil y Argentina en la concepción y el desarrollo de la
integración regional, especialmente a través de la Alalc.
Pero a pesar de las diferentes
iniciativas de integración que se plantearon en distintos momentos, lo cierto
es que hasta años recientes el espacio sudamericano estuvo dominado por una
lógica de fragmentación alimentada por conflictos territoriales y por las
tensiones en torno de los recursos compartidos iniciadas ya en la
Independencia. Esta lógica se reflejó en varios conflictos armados,
especialmente en el siglo XIX.
Fue solo en la década de 1980
cuando la mayoría de los conflictos territoriales pudieron finalmente ser
superados. A su vez, el retorno de la democracia contribuyó a instalar la
lógica de la integración en las relaciones internacionales. Desde aquel
entonces, además de su finalidad económica, la integración fue percibida como
un medio para fortalecer los valores y las instituciones democráticos. A partir
de ese momento el creciente entendimiento en el viejo ABC –triángulo del sur de
las Américas conformado por Argentina, Brasil y Chile, que a su vez se integra
en un triángulo histórico con EEUU y Europa– generó un embrionario núcleo duro
de integración, con influencia económica y política en todo el espacio
sudamericano.
Este núcleo duro se
institucionalizó en el Mercosur a partir de la firma del Tratado de Asunción,
en abril de 1991. Chile fue invitado a ser parte, junto con los cuatro socios
originales, y siempre ha tenido una presencia implícita significativa a pesar
de no haber aceptado ser miembro pleno, tal como demuestra el grado de
integración económica –traducido en flujos de comercio e inversiones– alcanzado
en los últimos años entre Chile y los países del Mercosur.
Cabe resaltar un hecho que ha
contribuido a otorgar una dimensión auténticamente sudamericana a las que antes
fueron iniciativas limitadas solo al Cono Sur. Se trata de la decisión de
Brasil de otorgarle una creciente importancia a la región en su estrategia de
desarrollo e inserción internacional. Esta línea –que ya era notoria durante la
presidencia de Fernando Henrique Cardoso y que ha continuado, e incluso se ha
acentuado, durante el gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva– se ha traducido en
una tendencia a impulsar iniciativas y a participar activamente en el escenario
regional. Una participación que se manifiesta también en los flujos de comercio
e inversiones y en la presencia cada vez más acentuada de empresas brasileñas
en las economías de los países sudamericanos.
Es quizás por eso que, ya desde
sus inicios, Brasil percibió el Mercosur como una instancia de alcance
sudamericano. Incluso al negociarse el Tratado de Asunción fue el representante
brasileño –el actual canciller Celso Amorim– quien propuso sustituir el nombre
de «Mercado Común del Cono Sur», como figuraba en los borradores originales,
por el de «Mercado Común del Sur».
Esta visión del alcance de la
integración resulta natural si se tiene en cuenta que, para Brasil, su contexto
contiguo –fundamental para la política internacional de cualquier país– abarca
prácticamente toda América del Sur. Este es un dato por considerar en cualquier
proyección que se efectúe sobre el papel que aspirará a desempeñar Brasil en el
desarrollo futuro de las relaciones entre los países de este espacio geográfico
e, incluso, en la identidad de Sudamérica como región diferenciada del resto de
América Latina.
De allí que el camino que condujo
a la creación de la Unasur en la Cumbre de Brasilia de mayo de 2008 se iniciara
con otra cumbre también realizada en la capital de Brasil en agosto de 2000.
Fue, desde su origen, un camino marcado por un sentido estratégico profundo y,
a la vez, con un fuerte énfasis en el desarrollo de la conectividad física y
energética del espacio sudamericano. Desde la visión de Brasil –entre otras,
por razones geográficas evidentes–, la infraestructura física y de energía
requiere un enfoque sudamericano. El hecho de que uno de los primeros
resultados concretos de la cumbre de Brasilia haya sido la Iniciativa para la
Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (Iirsa) así lo pone de
manifiesto. También lo reflejan las múltiples conexiones actuales y potenciales
en el desarrollo energético de la región. Y es que la infraestructura física y
la energética exigen un enfoque regional en cuanto al financiamiento de los
proyectos y la creación de marcos institucionales que faciliten las cuantiosas
inversiones que se necesitan.
En este contexto, la Unasur
constituye un intento de crear un ámbito institucional que cubra toda la
región. Nació a partir del Tratado de Brasilia, firmado el 23 de mayo de 2008,
que aún debe ser ratificado por nueve de los doce países signatarios para
entrar en vigencia: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador,
Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela. En las cumbres
sudamericanas posteriores, realizadas en Cuzco en 2004, en Brasilia en 2005 y
en Cochabamba en 2006, la iniciativa se denominaba «Comunidad Sudamericana».
Luego, en ocasión de una Cumbre Energética en la isla Margarita realizada en
2007, el nombre fue cambiado por el actual. En cualquier caso, sus objetivos
son los mismos y son amplios: según el Preámbulo del Tratado de Brasilia, la
Unasur busca contribuir al fortalecimiento de la integración regional a través
de un proceso innovador que permita ir más allá de la simple convergencia de
los esquemas subregionales ya existentes: el Mercosur y la Comunidad Andina de
Naciones, que han celebrado entre sí, en el ámbito de la Aladi, un acuerdo
marco de complementación económica, con la modalidad de una red de acuerdos
bilaterales que pueden converger en un solo espacio de libre comercio.
La Unasur nació entonces como una
iniciativa de fuerte perfil político, que incluye su proyección internacional
(como refleja la muy amplia enunciación del artículo 15 del Tratado) y que no
excluye su ampliación al resto de América Latina (como afirman los artículos 19
y 20). Es además una iniciativa con un fuerte acento brasileño, que refleja la
voluntad de este país de impulsar la institucionalización de un espacio
geográfico compuesto por naciones que en su mayoría limitan con él. Se trata,
por lo tanto, de un impulso del liderazgo de Brasil que ha logrado el consenso
de los demás países, algunos con particular entusiasmo, como parecería ser el
caso de Chile. La presidenta chilena, Michelle Bachelet, ejerció la jefatura
pro témpore en el segundo semestre de 2008, durante el cual los países
signatarios se supone deberían ratificar el acuerdo, aunque la mayoría aún no
lo ha hecho.
Finalmente, hay que señalar que
la idea de institucionalizar el espacio sudamericano se corresponde con
tendencias que se observan en otras grandes regiones del mundo. Ejemplos
relevantes al respecto son los espacios geográficos conformados por América del
Norte y la Cuenca del Caribe, por Europa y la Cuenca del Mediterráneo y, en
particular, por el Sudeste asiático. Particularmente en esta última región se
ha consolidado la noción de «regionalismo multipolar», resultante de una red de
acuerdos gubernamentales (entre los cuales se destaca la Asociación de Naciones
del Sudeste Asiático) y de un denso tejido de conexiones empresarias. Se trata
de un regionalismo de geometría variable y de múltiples velocidades, que brinda
ejemplos que puede estimarse que influirán crecientemente en el proceso de
integración de Sudamérica.
Los desafíos futuros de la
institucionalización del espacio sudamericano
Son muchos los desafíos por
enfrentar para desarrollar la institucionalización del espacio sudamericano.
Entre ellos sobresalen dos: por un lado, su conciliación con los múltiples
espacios de inserción regional y global de cada país y, por el otro, la
necesidad de dotar a los ámbitos institucionales de una dosis suficiente de
credibilidad.
Ambos desafíos se acentuarán por
el hecho de que las profundas transformaciones que se están operando en los
mapas del poder y de la competencia económica global generan múltiples opciones
para la inserción externa de cada país. En tal perspectiva, ningún país
aceptará quedar limitado a su entorno regional sino que, por el contrario,
intentará aprovechar al máximo las oportunidades que se están abriendo en el
mundo. Por otra parte, las transformaciones se explican por la percepción de
que, en general, los procesos de integración regional existentes son poco
eficaces, consecuencia de una experiencia acumulada en las últimas cinco
décadas que no siempre ha producido los resultados prometidos.
Enfrentar tales desafíos
requerirá al menos de tres condiciones. La primera es que cada país de América
del Sur desarrolle una estrategia nacional de aprovechamiento de los múltiples
espacios de su inserción internacional que incluya a la propia región. La
segunda es que las iniciativas de alcance regional se reflejen en instituciones
y reglas de juego que tengan las cualidades necesarias para penetrar en la
realidad. Y la tercera es que los compromisos que se asuman en los distintos
ámbitos institucionales de la región –en particular, los de carácter
preferencial– permitan fortalecer –y no debilitar– el desarrollo de un sistema
multilateral eficaz a escala global, especialmente en lo relacionado con el
comercio de bienes y servicios en el ámbito de la Organización Mundial de
Comercio (OMC).
Pero para entender estas
condiciones es necesario tener presente que América del Sur se ha convertido en
un espacio geográfico de creciente densidad, marcadas diferencias y gran dinamismo.
Es, en tal sentido, un verdadero mosaico, y todo indica que lo seguirá siendo
en el futuro. Captar bien las fuerzas profundas desatadas en la región es un
desafío complejo para cualquiera que opere en ella, tanto en el plano político
como, sobre todo, en el empresario. La región se ha vuelto más densa. La
interdependencia entre los distintos países ha crecido sustancialmente en las
últimas décadas, aproximando los sistemas políticos y económicos nacionales y
haciéndolos más sensibles a lo que ocurre en su vecindario, que tiene, cada vez
más, una escala sudamericana. Esta densidad se verifica en al menos tres
planos. El primero es el de la producción y el comercio: las redes tejidas por
empresas transnacionales, y crecientemente por las multilatinas –así como por
un número significativo de PyMEs originadas en la propia región– se han ido
consolidando gradualmente, pero con particular intensidad en los últimos años.
Esto se refleja en el intercambio comercial y en las inversiones, especialmente
concentradas en el sur de América, con el consiguiente impacto en la logística
y el transporte. El segundo plano que permite verificar la creciente densidad
sudamericana es el de la energía, en sus múltiples modalidades: en este
aspecto, a diferencia del anterior, las relaciones no se concentran en el sur,
sino que cubren casi toda Sudamérica. El tercer plano es el del narcotráfico y
las distintas manifestaciones de violencia y crimen organizado. Su densidad
también se ha ido acentuando y constituye ya una amenaza tangible en varios
países de la región.
Pero Sudamérica no solo es una
región más densa, sino también más diferenciada, algo que no siempre captan los
estudios y las lecturas efectuadas desde otras latitudes. A las diversidades de
tamaño y grados de desarrollo, han comenzado a sumarse, en los últimos tiempos,
diferencias que son producto de crecientes disonancias conceptuales. Entre
otros, los conceptos de democracia y de integración se prestan a diferentes
interpretaciones. Y no son los únicos. Otra diferenciación que se observa es
resultado de los horizontes en los que algunos protagonistas tienden a colocar
los desafíos que enfrentan los distintos países: algunos, proyectados hacia el
futuro, perciben la globalización como una oportunidad que se debe aprovechar,
mientras que otros aún no han podido terminar de procesar sus distintos
pasados, a veces con raíces que pueden rastrearse hasta muchos siglos atrás. En
tales casos, la tendencia suele ser ver el mundo que los rodea más como una
amenaza que como una oportunidad.
Finalmente, Sudamérica es una
región con una fuerte dinámica de cambio. Aunque estas transformaciones
reflejan el dinamismo de un mundo turbulento y en continua metamorfosis, buena
parte de ellas son de cosecha propia. Quienes no sigan de cerca las noticias
originadas en cada uno de los países de la región, o insistan en observarlas
bajo los paradigmas del pasado, corren el riesgo de no entender lo que está
ocurriendo. Los hechos cargados de futuro se evidencian constantemente y es
fundamental detectarlos a tiempo a fin de poder anticipar los cambios. Uno de
ellos es, por ejemplo, el descubrimiento de lo que prometen ser amplias
riquezas de hidrocarburos en el litoral atlántico de Brasil.
Todos estos factores –la
creciente densidad, la mayor diferenciación y la dinámica de cambio– son rasgos
importantes para abordar la cuestión de fondo de la gobernabilidad del espacio
sudamericano; esto es, asegurar el predominio de la paz y la estabilidad
política en la región. En esta perspectiva hay que colocar los esfuerzos para
lograr que la lógica de la cooperación y la integración permita domesticar los
naturales conflictos y, sobre todo, neutralizar las tendencias a la
fragmentación. Se trata de esfuerzos que requerirán diagnósticos actualizados
de las fuerzas profundas que operan en una realidad sudamericana rica en
matices, además de sabiduría y prudencia política, sobre todo porque se trata
de un espacio regional cada vez más multipolar y en el que, como se señalara
antes, cada uno de los países tiene múltiples opciones para su respectiva
inserción en el mundo. Las diversidades generan respuestas de geometría
variable, flexibles y de múltiples velocidades, como las que se han
desarrollado en el espacio geográfico asiático (y también, más recientemente,
en la propia Unión Europea).Si la realidad sudamericana se asemeja a un mosaico
por la diversidad de situaciones que en ella se manifiestan, es probable que
por un largo periodo ello también se refleje en el plano institucional. Y es
posible que, al menos por un tiempo, el espacio geográfico regional no logre
consolidarse en algo similar a lo que en la actualidad representa la UE para el
espacio europeo. Por eso, solo el paso del tiempo permitirá tener una noción
más clara de cuál será la contribución de la Unasur a la gobernabilidad
sudamericana. Si logra efectivamente transformarse en un ámbito para consolidar
la democracia, la paz y la estabilidad política, sustentada en países con
grados elevados de cohesión social, sus aportes serán valiosos. En tal sentido,
la mencionada Declaración de La Moneda constituye un paso importante para
afirmar el papel futuro que podrá desempeñar la Unasur.
Sin embargo, la Unasur plantea
también varios interrogantes. Uno de ellos se refiere a su capacidad para
penetrar la realidad. La experiencia aún inconclusa de la incorporación de
Venezuela como miembro pleno del Mercosur justifica las dudas. Pero incluso
cuando el Tratado de Brasilia entre formalmente en vigencia deberá demostrar
que puede lograr sus ambiciosos objetivos. La distancia entre construcciones
formales y hechos concretos suele ser significativa en una región en la que
parecería más fácil crear instituciones que aprovecharlas plenamente. Por ello
cabe formular la pregunta sobre si no hubiera sido más conveniente definir la
Unasur como un sistema de cumbres periódicas, sin aspirar a su formalización
jurídica en torno de una organización con objetivos ambiciosos.
Otro interrogante se refiere a su
coexistencia con los procesos de integración existentes y, en particular, la
eventual superposición con el Mercosur. Según el Tratado de Brasilia, la Unasur
apunta a fortalecer la integración regional a través de un proceso que permita
ir más allá de la mera convergencia de los esquemas ya existentes. Pero a su
vez el Mercosur, en su dimensión ampliada con la incorporación como miembro
pleno de Venezuela y de otros países de la región como miembros asociados, ha
aspirado a cumplir una función de alcance sudamericano. Ello se ha reflejado en
la participación en sus reuniones presidenciales de líderes de diferentes
países latinoamericanos, como en la Cumbre de Córdoba, a la que incluso asistió
Fidel Castro.
La ampliación del Mercosur ha
tenido al menos dos dimensiones. La primera se refiere al espacio de
preferencias comerciales. A través de acuerdos de alcance parcial (instrumento
previsto por el Tratado de Montevideo de 1980), se ha ido tejiendo una red de preferencias
que abarca a otros países miembros de la Aladi y, en particular, a los que
fueron adquiriendo un estatus de miembros asociados, comenzando por Chile y
Bolivia. La otra dimensión se refiere a la ampliación de los objetivos
políticos del Mercosur. La defensa de la democracia y los derechos humanos,
junto con otros objetivos en el plano social, fueron incorporándose
gradualmente en la agenda, a la que se sumaron los países asociados.
La Unasur y el Mercosur ampliado
tendrían entonces objetivos similares, especialmente en el ámbito político.
Pero la Unasur, a su vez, debería permitir abordar cuestiones, como las de la
infraestructura física y la complementación energética, que superan lo que
podría lograrse con la actual cobertura geográfica del Mercosur. Ello es
particularmente importante para Brasil, que tiene fronteras comunes con la
mayoría de los países de Sudamérica.
Pero más allá de los alcances y
objetivos hay dos grandes diferencias entre el Mercosur y la Unasur. Por un
lado, el Mercosur es una realidad asentada en compromisos jurídicos ya asumidos
por sus países miembros. Si bien son compromisos imperfectos e incompletos,
sería difícil dejarlos de lado, teniendo en cuenta las corrientes de comercio y
de inversión que se han desarrollado entre los socios en los años transcurridos
desde la firma del Tratado de Asunción. El Mercosur tiene además una
embrionaria identidad, como demuestra la incorporación de la sigla a los
documentos de identidad de los ciudadanos de los cuatro socios. La Unasur, en
cambio, debe aún superar el proceso de ratificación de su tratado constitutivo.
Aunque es posible que ello ocurra en breve, no necesariamente se concretará,
sobre todo si se tienen en cuenta las diferencias políticas entre algunos de
sus miembros que afloraron en el camino que condujo a la reciente Cumbre de
Brasilia.
La otra gran diferencia entre
ambas organizaciones es que el Mercosur está basado no solo en la voluntad
política de los países miembros –que se mantiene a pesar de las muchas
dificultades que se han planteado–, sino, sobre todo, en un pilar fundamental
para la integración productiva: las preferencias comerciales pactadas. La
Unasur no tiene previsto nada similar. En todo caso, las preferencias
económicas entre sus países miembros resultarán de la convergencia de la red de
acuerdos de alcance parcial celebrados o que se celebren en el ámbito de la
Aladi.
Dos escenarios para el futuro
Cabe interrogarse, entonces,
acerca del impacto que la Unasur tendrá sobre el Mercosur. Al menos dos escenarios
alternativos pueden plantearse:
Un primer escenario implicaría
que se diluya no solo el objetivo más ambicioso de un Mercosur que por momentos
parecía aspirar a tener un alcance político sudamericano, sino también el
objetivo más concreto de que el proceso de integración sea percibido como un
instrumento eficaz de transformación productiva. La peor variante de este
escenario sería la siguiente: la Unasur no logra avanzar y el Mercosur no logra
profundizar su función de motivar decisiones de inversión productiva orientadas
al espacio económico común.
En el segundo escenario, ambos
espacios se complementan y, además, se potencian. Esto implica un Mercosur
dotado de instrumentos flexibles pero previsibles, que reflejen metodologías de
geometría variable y de múltiples velocidades, de modo que pueda constituirse
en el núcleo duro de una construcción más amplia de alcance sudamericano.
Técnicamente, esto es factible. Si se logra, el Mercosur, sin dejar de lado los
objetivos de sus miembros plenos, reenviaría al ámbito de la Unasur los
objetivos políticos de alcance sudamericano.
A la hora de considerar este
escenario de complementación cabe tener en cuenta que ambas iniciativas, el
Mercosur y la Unasur, tienen en común el hecho de que apuntan a la gobernabilidad
de la región sudamericana. En ambas participa Brasil, que es el país de mayor
peso de la región. Ambas tienen contenido económico, pero indudables objetivos
políticos, pues apuntan a las relaciones de poder entre las naciones que
comparten este espacio geográfico. Las dos organizaciones involucran las
estrategias de inserción internacional de cada país y aspiran a generar bienes
públicos regionales que permitan neutralizar eventuales tendencias a la
fragmentación.
En este marco, la complementación
entre la Unasur y el Mercosur puede contribuir al predominio de la lógica de la
integración en el espacio sudamericano. Tal complementación es posible. Pero
requerirá un liderazgo colectivo en el que participen todos los países de la
región y, en especial, aquellos que valoran un entorno regional de paz y
estabilidad política.
